EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態環境導向的開發模式。在此模式下，通過生態環境治理與資源、產業開發項目有效融合，達到降低公益性生態環境治理項目政府付費、提升生態環境治理項目造血功能的目的。EOD模式的核心目的是推進區域可持續發展，助力生態環保項目落地，在實施過程中注重生態產品價值實現。
薊運河EOD項目是國內首個將EOD模式應用到流域生態環境治理中的項目，具有典型的示范作用。項目實施周期為20年，標額約為65億元，中交聯合體作為中標社會資本方負責項目建設運營，目前已進入項目執行階段。此項目通過生態綜合修復和片區綜合開發兩步走，實現盤活資產和資產增值，彰顯生態價值。
總結薊運河EOD項目，生態領域EOD模式價值實現的關鍵是生態治理與資源、產業開發項目的有效融合；政府的支持是項目推進、價值實現的基礎；綜合實力強、有全產業鏈管理實施能力的企業參與是項目推進、價值實現的必要條件；建立健全綠色金融體系、完善市場化多元化生態補償機制，拓展社會資本生態產品價值實現的路徑和方法，是解決EOD項目融資難、回報不確定等風險與問題的重要方式。
習近平總書記指出，“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”。近年來，各地進行了大量的生態產品價值實現的路徑探索，并創新了EOD等生態產品價值實現的項目模式，形成了一些可借鑒、可復制、可推廣的示范項目。本文對生態產品與生態產品價值的概念內涵進行界定，以薊運河為例介紹EOD項目的運作模式與架構，并提出相關建議。
一、EOD模式促進生產產品價值實現的內涵和路徑
生態產品價值作為一種外部經濟，難以通過市場交易直接體現，需要通過模式創新、機制設計等方式，使得生態產品價值得以實現，也就是生態產品價值的顯性化。而EOD模式通過推動生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，借助資產運營、土地開發、產業招商等方式實現生態產品價值，將生態系統提供的物質和服務產品變現，促進生態優勢轉化為經濟優勢。
EOD模式的機制分析。EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態環境導向的開發模式，是以生態文明建設為引領，以特色產業發展為支撐，以河道整治及城區綜合開發為載體，通過生態優化聚集優勢資源，帶動區域生態價值實現與整體價值提升，實現區域可持續發展。EOD模式的核心有三點：生態環境治理與資源、產業開發項目有效融合是關鍵；降低公益性生態環境治理項目政府付費、提升生態環境治理項目造血功能是目標；依托項目是基礎。EOD模式的內涵在于：第一，EOD是為推進區域可持續發展，助力生態環保項目落地的開發模式，其核心目的是推動生態環保項目的建設發展，構建良好的生態環境產業生態，滿足環境保護需求的同時，也能滿足人民在居住、養老、休閑、游憩等方面的人居生態需求。第二，注重生態產品價值實現。生態環保項目以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長，需要通過合適的開發模式建立適當的激勵及約束機制解決項目環境外部性內部化的問題，如推動公益性項目與經營性項目合理結合利潤互補、創新自然資源的開發或交易機制，降低地方生態環境財政壓力的同時，助力生態產品價值實現。
2021年4月，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合下發《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》，同意相關省市共36個項目開展EOD模式試點，國家部委層面正式踏出了探索將生態環境治理項目與資源、產業開發項目一體化實施的實踐步伐，EOD模式將成為生態產品價值實現的重要探索路徑。同時，中共中央辦公廳、國務院印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，提出以體制機制改革創新為核心，推進生態產業化和產業生態化，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系。而EOD模式就是建立健全生態產品價值實現的重要創新模式，通過建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，最終實現生態環境保護與經濟發展協同推進。
圖1 EOD模式運行機制圖
目前EOD模式尚在試點階段，還未有標準化的流程及架構。整體而言，EOD模式可看作是政府牽頭指導規劃下的資源補償模式，適用于公益性、準公益性生態修復項目，通過關聯產業項目一體化實施，實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入。如圖1所示，政府引入社會資本進行區域綜合開發。在綜合開發體系中，包括生態環保類項目，如流域生態修復、廢棄土地生態修復等，此類項目以公益性及準公益性為主，付費方式以政府付費、可行性缺口補助為主，項目建設運營后能夠有效帶動環境質量提升，有明顯的正外部性，進而推動居民生活環境改善、地價提升等。包括自然資源開發利用類項目，如與生態環保項目實施相關的土地指標、林業碳匯等。也包括關聯特色產業項目，如契合地方特色、環境相關的生態農業、文化旅游、醫療康養項目等。自然資源開發利用項目和關聯特色產業項目均以經營性、準經營性項目為主，付費方式以可行性缺口補助、使用者付費為主，項目建設運營后能夠產生良好的運營收益，為生態環保項目提供收益補償，以滿足社會資本的回報要求。在此模式下，公益性生態環保項目與經營性自然資源開發利用、關聯特色產業運營項目相輔相成，公益性項目的實施能夠帶動環境改善生態提升，進而推動區域土地、產業的升值溢價；而經營性項目的實施能夠有效反哺公益性項目的建設運營，保證整體的收支平衡和社會參與方的合理回報?？傮w而言，EOD模式的實施，有利于生態環境保護與可持續發展，有利于生態產品價值實現以及自然資源的利用增值，也有利于地方經濟增長、就業帶動、經濟發展質量提升。社會資本能夠通過經營性項目獲取足額回報，而地方政府也能在減少財政壓力的同時帶動地方經濟可持續發展。
二、薊運河EOD項目的實踐做法
薊運河EOD項目位于天津市薊州區。薊州區位于天津市北部，地處京津冀地區腹地，全區面積1590平方公里，常住人口90余萬人。作為國內首個將EOD模式應用到流域生態環境治理中的項目，薊運河項目主要包括飲用水源地保護、蓄滯洪區綜合整治、水污染防治、河庫水系綜合整治與生態修復、山區水土流失保護、流域智慧化管理等工程。項目分為兩部分：流域治理部分和產業導入部分。流域治理部分分兩期實施，包括農村生活污水處理工程、州河濕地公園、黑臭水體治理工程、山洪溝治理工程等流域治理工程。產業導入部分是指中標企業將結合薊州區自然資源及中國交建企業資源，借助流域綜合治理，通過國際會議、培訓中心、文旅及康養基地等綜合開發項目導入文化研創、生態科教、康養運動、教育文化、休閑度假、智慧農業，將環境效益轉化為經濟效益，這是流域生態產品價值實現的關鍵。
項目運作模式和架構。2019年5月，天津市薊州區人民政府發布《關于印發薊運河(薊州段)全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目總體方案和市場化實施方案的通知》，對薊運河(薊州段)EOD項目進行總體部署。當年8月，項目中標候選人公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚(集團)股份有限公司、中交生態環保投資有限公司、中交第四航務工程勘察設計院有限公司與中交(天津)生態環保設計研究院有限公司聯合體為本項目的第一中標候選人，項目工期為20年，中標額約為65億元。該項目目前已順利確定社會資本方，已進入項目執行階段。
圖2 薊運河EOD項目架構
如圖2所示，本項目由天津市薊州區人民政府授權水務局，引入投資建設主體，與政府指定平臺公司成立項目公司。項目公司負責流域生態保護與修復項目的總體實施、投融資運作和風險防控；受托運營管理流域內相關工程和資產，綜合開發利用區域內相關水資源、土地資源等其他生態資源；并構建可行的商業模式，提高持續經營能力。
圖3 薊運河EOD項目建設資金籌措與回報資金來源
在資金構成方面，本項目資本金30%，由社會資本按照股權比例出資；同時也積極爭取各級專項資金(如中央財政水利發展資金)注入，以提高項目資本金比例。項目融資占70%，一方面通過國開行、農發行等政策性銀行中長期貸款獲得中長期優惠性利率融資；另一方面，也在尋求險資支持，通過基礎設施債權投資計劃獲得中長期險資融資；此外，積極爭取圍繞生態文明建設的示范項目推廣資金作為額外補足。
在收益構成方面，本項目包括政府付費部分，即針對流域治理部分政府購買服務，中交聯合體提供建設運營養護服務并結合績效獲得政府付費；包括使用者付費部分，即結合薊州區自然資源及中交聯合體企業資源，導入文化旅游、康養運動、智慧農業等項目，盤活經營性資產，中交聯合體獲得相關經營性收益；也包括政府方提供的額外收益，如中交聯合體可按比例獲得土地增值收益、綜合治理專項補助資金等。
EOD模式促進生態價值實現方式的路徑。項目通過生態綜合修復和片區綜合開發兩步走，實現盤活資產和資產增值，彰顯生態價值。公益性生態綜合修復部分包括以環秀湖濕地公園、于橋水庫、州河濕地公園、青甸洼為重點的薊州全域水系綜合治理項目，以及以小龍扒等為重點的礦山修復項目，注重生態環境效益，以及生態修復環境提升后的環境保護正外部性，進而帶動土地增值、文化旅游等關聯特色產業項目導入，促進生態產品的價值實現。而經營性關聯特色產業項目部分主要指生態環境修復后，規劃一定比例的土地空間進行產業開發，中交集團利用自身運營能力，引入觀光農業、康養、新能源等環境友好型項目，實現環境+社會+經濟效益的結合，既能夠通過環境友好型項目獲得運營收益補償公益性生態項目回報不足的缺口，又能夠幫助政府結合脫貧攻堅、鄉村振興等策略，實現社會經濟高質量發展。在本項目中，中交集團擬導入大型文旅及康養基地，打造區域會議中心、文旅景點；同時，由于流域治理項目能夠幫助提升居住環境，進而提升了土地價值，增加了土地出讓收益，中交集團也可享有土地增值收益分成。無論是文旅、康養還是土地增值收益都較為契合流域治理項目特點。此外，本項目將生態環境治理與資源產業開發進行綜合測算，統籌推進，由中交聯合體一體化實施，有利于提升項目的規劃、推進和實施效率。
EOD項目中利益相關方的權責利劃分。政府負責薊運河項目整體規劃、審核實施方案、選擇社會資本方——中交聯合體、批準簽署項目合同；在協議簽署后，對流域治理部分進行績效評估并完成政府付費，同時做好項目資產負債管理，監測項目全周期收支情況。社會資本提供薊運河EOD項目整體方案。在協議簽署后，積極推進流域治理項目投融資、建設、運營管理，同時開展綜合開發子項目建設運營(如文旅、康養項目)。政府方利益包括地方生態環境的改善、政府生態環保財政支出壓力減少、經濟增長與就業提升等。社會資本利益包括流域治理項目的政府付費部分，流域治理和片區開發的運營收入及其他收入部分(如文旅、康養收入等)。同時，項目采取土地增值收益分成模式，社會資本可以在開展生態修復后按比例分享土地增值收益，激發社會資本在生態綜合修復和片區綜合工作中的主動性和積極性。此外，為保障社會資本的合理權益，如項目不能實現資金平衡，政府平臺公司等其他股東分期收購社會資本方股權；也可經股東協商，將社會資本方股權轉讓于股東以外的投資者，政府的保障措施有力地推動了項目落地實施。
三、相關思考
生態領域EOD模式價值實現的關鍵是生態治理與資源、產業開發項目的有效融合。政府與社會資本需要根據地域、項目類型，選擇適宜的資源、產業開發項目。如針對廢棄礦山修復項目，可通過修復過程中的石料等資源收入，修復后形成的特色產業園區，農業基地招商、開發、運營收入補足收益。針對流域治理項目，可開發河砂開采、水資源等資源收入渠道，也可導入濕地公園旅游、運動康養等項目?？傮w來說，EOD模式需要因時制宜、因地制宜，選擇適合于本地的特色產業開發項目；并通過社會資本一體化實施，滿足項目整體的收支平衡。
對于公益性為主的生態修復項目，政府的支持是項目推進、價值實現的基礎。在本項目中，政府方做好了組織領導，同時健全了項目統籌協調機制，在前期工作方面設計了完備的項目實施方案，對本項目進行了總體部署及具體規定；在建設資金籌措方面，爭取中央地方專項資金，同時安排財政投入，為項目融資落地奠定良好基礎；在回報來源方面，拓展了生態產品價值實現模式，不僅通過水系治理專項資金對社會資本予以補助，還允許社會資本按比例分享土地增值收益，通過土地增值收益、經營性資產盤活等方式促進項目生態價值實現，更通過股權轉讓方式為社會資本退出提供了具體路徑，對社會資本的收益提供了一定程度的保障，也創新了生態保護修復與資源開發模式。
對于大中型EOD項目，綜合實力強、有全產業鏈管理實施能力的企業參與是項目推進、價值實現的必要條件。針對規模較大的區域環境治理項目的大中型EOD項目，需要企業參與項目全周期的建設運營管理，通常建設運營周期長、行業跨度大、各類風險較高，對企業的項目策劃、產業規劃、工程實施、流域治理、資產運營、產業招商等全產業鏈的實施能力提出考驗，同時由于投融資體量較大，對企業自身資金實力與融資能力都提出較高要求。在本項目中，中交集團作為項目實施方，既擁有流域治理、河道疏浚的技術與施工能力，又擁有土地開發、觀光康養等商業運營經驗，還有強大的資金實力與融資能力，發揮了企業技術、建設、運營、投融資領域的優勢，促進資源與資本的結合，實現了企業投資改善環境、環境改善助力價值實現的目標。
從風險層面，EOD項目一般體量較大，投資回報機制也還在探索中，社會資本可能面臨融資難、回報不確定等風險與問題。EOD模式以生態環保項目為基礎，而生態環保項目盡管存在顯著的正外部性，但以公益性及準公益性項目為主，特別對于區域整體治理的大中型生態項目，普遍存在前期投入大、項目運營周期長、正外部性釋放較慢的特征，即使通過EOD模式采用自然資源開發利用、關聯特色產業項目運營獲得收益補償，也難以保證統籌規劃下的EOD項目能夠產生持續穩定的收益滿足投資回報以及覆蓋借款本息。在收益回報不確定、且整體融資規模較大、還款周期較長的情況下，EOD項目會面臨融資困難的問題。
建立健全綠色金融體系、完善市場化多元化生態補償機制，拓展社會資本生態產品價值實現的路徑和方法，是解決融資難、回報不確定等風險與問題的重要方式。為改善EOD項目的資金籌措和風險問題，地方政府需要建立健全綠色金融體系，完善金融、財政、環保等政策和相關法律法規的配套支持，并通過建立適當的激勵和約束機制解決項目環境外部性內部化的問題；同時也需要金融機構和金融市場加大創新力度，推動綠色信貸、綠色債券、綠色基金等多元化生態項目的融資渠道和方式，并通過創新綠色金融產品及服務解決生態修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題。在回報層面，也需要完善市場化多元化生態補償機制，拓展社會資本生態產品價值實現的路徑和方法，提升社會資本參與的積極性。如通過建立生態權益交易市場，助力參與生態保護修復項目的社會資本將可開發利用的生態環境資源以一定的形式供給市場，同時市場為具有正外部性的生態權益定價，社會資本通過參與權益市場交易將生態價值變現，獲得收益。
原標題：IIGF觀點 | EOD項目生態價值實現的路徑與實踐——以薊運河EOD項目為例