2016-10-25 周宏春
“鄰避”（NIMBY，Not In My Back Yard，別在我家后院）是個外來音譯詞，源于20世紀五六十年代西方國家市民反對將垃圾處理廠、變電站等公共設施建在自家附近的抗議活動，由此衍生出“鄰避”設施（反對建設的公共設施）、“鄰避”運動（針對某一公共設施建設出現的居民集會等抗議）等詞匯，有人稱為“鄰避”效應，有人稱為“鄰避”運動，也有人稱為“群體性事件”。在我國，自反對PX項目落地，到反對垃圾處理廠、變電站等公共項目建設等，“鄰避”事件可謂此起彼伏，從未消停過，并成為一些地方項目建設常遭遇的棘手難題，甚至成為難以逾越的“鴻溝”。因此，化解“鄰避”困境十分迫切。
城鄉垃圾處理勢在必行
垃圾處理是每個城市都要解決的現實問題，相對于其他公共設施建設，垃圾焚燒廠選址受行政空間和運輸費用等因素制約。在堆肥、填埋和焚燒處理等垃圾處理方式中，焚燒具有用地省、處理快、減容多、污染影響小等優點，還能發電上網或提供熱水。
研究發現，5個人的生活垃圾焚燒發電就可滿足1個人的日常用電需求。因此，人口密集、經濟發達、土地稀缺的城市，尤其是100萬以上人口城市會優先選擇焚燒方式處理垃圾。垃圾焚燒發電不僅能解決“垃圾圍城”問題，還能增加能源供應，因而是“一舉多得”的好事。
垃圾焚燒也存在技術及管理方面的問題。一是垃圾運輸車輛噪聲和散發的臭氣，給公眾留下不良印象，并因此產生“鄰避”心理。二是垃圾焚燒廠選址不公開、環評不規范，公眾不知情、信息不透明成為一些“鄰避”沖突的由頭。三是缺乏平等有效的溝通機制和公平合理的利益補償，周邊公眾因享受不到焚燒發電的好處而覺得憋屈。四是公眾擔心垃圾焚燒廠的建設，影響所在小區的房價升值（有時是重要原因）；五是隨著居民生活水平的提高，保護環境意識增強，垃圾焚燒廠污染物排放超標或“選擇性達標”影響環境質量，加之二惡英污染被人為放大，引起周邊居民恐慌，并成為“鄰避現象”的直接誘因。
垃圾焚燒，因“鄰避”效應而被推到風口浪尖，面對日益增多的“鄰避”問題，一些城市垃圾焚燒項目陷入“上馬—抗議—下馬”窘境，個別地方甚至出現領導因垃圾焚燒廠的“鄰避”運動被撤職的情形。當然，我國一些地方較好地解決了垃圾焚燒廠與居民和諧相處問題。
筆者并非推崇垃圾焚燒，一些城市將垃圾處理、河道清淤、環境治理一體化，廢物發酵產生沼氣，經凈化后作為新能源汽車的原料，并發展成為“賺錢”的生意。因此，要對不同處理方案進行經濟、技術評價，以體現“害權取輕、利權取重”原則。總結國內外化解“鄰避”效應的做法和經驗，提出化解之策，具有十分重要的意義。
“鄰避”困境化解對策之一：政府作為篇
“鄰避”問題的化解，是政府治理能力的體現。需要事前預防、事中應對和善后，需要政府、企業和公眾的良性互動。只有這樣，才能使城市生活垃圾問題得到妥善解決。
1.轉變發展觀念，科學定位。對于觀念的轉變，筆者認為，城市管理者應當認識到，垃圾處理投資固然可以增加GDP，但目的是改善人居環境。如果追求GDP增長，將垃圾焚燒作為“營利”產業對待，會扭曲其本來性質。垃圾是現今惟一增長的“資源”，必須得到妥善處理，“垃圾圍城”困境必須破解，垃圾處理既造福當代也利在千秋，是公共事業，事關民眾福祉，事關社會和諧，也是宜居環境的重要標志。垃圾是一個局部性問題，地方政府必須承擔責任，建章立制，制定規劃、出臺政策，以免使自己作為公共利益承擔者和利益糾紛仲裁者的身份遭到質疑，陷入“塔西陀陷阱”：無論說什么話、做什么事均得不到居民認可。垃圾處理是一個長期問題，不能拖、不能等也不能不解決，必須尋找一個當地居民接受的解決方案。換言之，城市生活垃圾不處理不行，但粗放式的處理也不行。
制定規劃。將垃圾處理設施建設納入“三規合一”總體安排;重視規劃銜接，土地利用規劃、建設規劃等一經批準，就以法規的形式確定下來，以免“領導一動規劃重弄”。
明確目標。近期，可在減量化的前提下將垃圾清運出去作為重點，以免成為污染源；又要盡可能還歷史舊賬，清除圍城的“垃圾山”。中長期看，應選擇適合當地條件的處理方式，減少垃圾填埋占地，因為部分城市已無地可埋垃圾，而且土地還要“留給子孫耕”，目的是還民眾一個優美、舒適的環境。
明確處理順序。應按“避免產生、循環使用、最終處置”的順序處理垃圾，形成垃圾分類-回收利用-填埋、分類-堆肥-焚燒和分類-堆肥-焚燒-填埋等模式。垃圾減量化，要從源頭做起；公眾要改變消費觀念和習慣。如到飯店吃飯盡可能“光盤”，剩下來打包帶走；少用一次性產品，分類投放垃圾，廢紙、廢塑料等廢物放到標有可回收字樣的垃圾箱。完善回收系統，加強“兩網融合”，為后續處理創造條件，解決“垃圾圍城”難題。
2.從分類入手源頭減量，排放必須達標。“鄰避”成了一個普遍問題，究其原因主要有：一是政府以為“技術可行”就會得到民眾認可，實際卻不然；二是污染排放控制不力，臭氣熏天、垃圾焚燒廠冒黑煙。政府對垃圾處理定位模糊、管理粗放；企業低價競標，設施建設標準低；規劃用地調整導致利益格局變化等，埋下了“鄰避”隱患?！班彵堋边\動會產生“示范”效應，從個別地方向更大范圍的地方“擴散”。
我國垃圾焚燒行業從2014年起提出藍色焚燒理念：要求更嚴格的煙氣排放標準，更高效的能源利用，更科學的資源循環，更透明的設施運行情況。與歐盟2000相比排放標準更為嚴格，二惡英、SOx、NOx和煙塵排放濃度目標更低。在調研中了解到，北京神霧集團開發的生活垃圾裂解工藝，在原理上可以避免二惡英的產生，示范廠經一年多時間的運行，主要工藝和設備穩定可靠，專家評審認為“達到國際領先水平”。這種垃圾裂解工藝能否替代現有技術路線，人們拭目以待。
應完善標準和相關技術政策。嚴格的環境排放標準，可使得垃圾處理廠建在市政府或居民區旁，而不會造成群眾的顧慮。研發先進、可靠、經濟的處理技術，提高就地消納生活垃圾的能力；實施技術準入目錄管理，加強行業指導。建立完善的監測、統計和評價體系，規范市場，促進環境衛生產業的持續健康快速發展。
3.科學選址、合理補償，讓垃圾焚燒廠與居民和諧共處。垃圾焚燒廠選址，應技術可行、經濟合理、環境可容納、公眾可接受，一要避免對環境和人體健康產生不利影響；二要考慮經濟性，畢竟垃圾處理費用最終由居民承擔。
政府應率先垂范。將垃圾焚燒廠建在機關單位附近，不僅海外已有先例，而且可以打消群眾顧慮。垃圾問題的最終解決，需要當地政府和居民的有效溝通，攜手共同面對。對受到垃圾焚燒廠影響或傷害的民眾，應予以合理而充分賠償。對補償方式和補償標準等問題應充分聽取區縣、街鎮、企業和居民的意見，不斷增強科學性、民主性和透明度。
臺灣行政法的補（賠）償機制，分兩種類型：一是政府或工廠有“過失”情形下，可以進行損害賠償（以身體或財產遭受污染的實質損害為基礎）或損失補償（精神上或道德上的損失）；二是政府或工廠“沒有過失”情形下，必須有“環?；仞仭?。這一做法值得借鑒。
政府通過電價補貼、垃圾處理費補貼，免費提供熱源等方式，讓周邊居民享受垃圾焚燒廠建設的好處。垃圾焚燒廠要有改善小區生活質量的行動計劃，如種樹、建隔音墻和綠化帶等，保護周邊環境；建設衛生服務部門、教育宣傳中心、干洗中心、健身廣場等社區服務中心和活動場所，讓周邊居民享受公共服務；將垃圾處理廠建成綠色、自然、美好、功能復合的公園，集再生設計、低碳生活、宣傳教育、娛樂體驗等功能于一體，寓教于樂，為居民創造舒適的公共空間。
“鄰避”困境化解對策之二：全民參與篇
全民的積極參與，是化解“鄰避”問題的成功關鍵。公眾有環境知情權，也需要避免過分情緒化，甚至出現暴力行為；政府必須守得住底線：破解“垃圾圍城”困境是目的，提高突發事件的應對能力，避免矛盾激化。
4．建立對話機制，加強協調溝通。化解“鄰避”問題，需要建立一整套公眾參與和有效溝通機制，以免政府習慣性地“為民做主”。政府以為做了環評、有了“科學依據”，民眾就會欣然接受，事實卻不然。在聽證會上，沒有反對意見不是正常的；聽到的反對意見越多，越能避免“鄰避”問題的出現。
避免“鄰避”問題演化為協商余地狹小的激烈沖突，必須讓項目論證時的協商和說服真正起作用。讓釋疑跟上質疑：項目會不會產生環境影響，要用數據擺事實講道理，國外怎么做的、采用的是什么技術、居民健康如何保證等，要耐心釋疑解惑，設身處地多從當地居民的角度思考問題，而不是簡單的“我講你聽”。
主管部門要使規劃更加公開透明，多傾聽并尊重民意，并成為善于傾聽、尊重民意的協調者、溝通者。尊重居民意見，有助于改善政府形象；而無視“鄰避”運動的現實，甚至斥“刁民造反”“顧小家不顧大家”，“鄰避”事件就會激化，后果會很嚴重。
5．加強信息披露，化解民眾擔憂。信息透明，是政府與公眾建立互信的前提條件。信息透明，要從一開始就尊重公眾的知情權。公眾的憤怒根源之一，是發現“鄰避”項目在不知情時已然開工。政府雖然強調在網上公開了信息，但方式之低效與信息之模糊飽受詬病，也是事后處理中民眾對政府缺失信任感的原因。時至今日，“民可使由之，不可使知之”已不能作為辦事規則了。關系到人民健康和財產安全的環境信息，應當在法律規定中強制要求披露。
公眾在抗議中容易陷入“情緒主義”，因為從垃圾焚燒廠規劃和選擇開始就存在信息不透明問題，缺乏理性溝通和參與基礎。日本的垃圾焚燒廠通過電子屏幕，實時顯示污染物的排放數據；還經常開放，以便市民了解情況，化解市民擔憂。東京的垃圾處理廠環境標準極為嚴格，參觀人員戴白手套參觀工廠后，手套仍是白色?！把垡姙閷崱庇H身感受有利于消除公眾對垃圾焚燒廠的疑慮。
政府將信息公開、民意調查、聽證會等加以制度化、規范化、程序化、法制化。企業應該盡可能向政府和公眾提供完全信息，消除信息不完全和不對稱對公眾心理和政府決策的負面影響；除進行商務分析外，還應進行簡明扼要、系統的風險分析，制定風險減輕與管理方案，及時公開發布并吸收公眾和政府的意見，確保受影響區居民的知情權、表達權。
6．完善收費政策，保證垃圾處理設施正常運行。收費，是垃圾處理設施正常運行的前提。盡管我國政府有關部門發布了垃圾強制分類的相關文件，但現實中存在“源頭分類”和“末端治理”的利益博弈。源頭分類會受到既得利益集團的抵制：畢竟“多分出一噸，就會少燒一噸，少得一噸的財政補貼”。在垃圾焚燒論證會上，出現“挺燒”和“反燒”聲音的交織碰撞在所難免。
自1848年英國出臺《公共衛生法》以來，與垃圾處理處置有關的資源化利用、無害化處理等法規不斷完善。日本近年來要求對垃圾焚燒灰渣進行高溫熔融，《二惡英對策特別措施法》《循環型社會形成推進基本法》以及廢棄物回收利用的法律陸續出臺。從20世紀90年代起，日本實行收費制度，以抑制垃圾過快增長，也獲得一定處理經費。
健全收費制度，按照“扔垃圾付費”原則，制定收費標準；選擇穩定有效的載體，低成本高效率地收取垃圾費。制定并實施普惠性的財稅政策，如抵押—返還政策、土地使用和稅收優惠等，加大財政投入，引導社會資金進入廢物回收和垃圾處理領域，使財政投入、收費與設施運營成本在財務上大致平衡。探索建立環境產業投資基金、發行市政債券、利用資本市場等多種形式，籌集必要的發展資金，促進環境衛生產業持續健康發展。
7．分清責任，形成“鄰避”問題的長效化解機制。分清責任是垃圾焚燒廠與居民和諧共處的前提。2000年，東京將23區的垃圾處理交給各區政府，成立了“東京23區清掃一部事務組”：負責可燃垃圾的焚燒、大型垃圾破碎等環節，填埋則由東京都負責。大多數社區均有一處垃圾焚燒廠，有的區甚至有兩座。一些小學緊挨著工廠，家長并不擔心孩子健康會受到影響，環境優美和達標排放是前提。
伴隨經濟高速發展，東京垃圾呈爆炸性增長，部分垃圾未經焚燒就直接填埋，導致環境嚴重惡化。前東京都知事美濃部提出，在城市中心各區建垃圾焚燒廠；居民雖在垃圾焚燒上達成共識，但不愿意將焚燒廠建在自己社區，因此爆發“垃圾戰爭”。從1956年東京制定《焚燒工廠建設十年計劃》到1978年焚燒廠開工建設，“垃圾戰爭”持續了22年之久。東京解決垃圾焚燒問題用了20年時間，我們能在一個晚上就解決垃圾焚燒“鄰避”問題嗎？
垃圾處理和管理是一項關系全社會的系統工程，涉及規劃、環保、財政、稅務、企業和民眾等主體，需要綜合協調，加強集成，形成合力。政府應發揮行政管理、市場管理、社會管理和公共管理職能，共同制定規劃、規范與標準，加快政事分離、政企分離、事企分離的步伐，創造一個公平、公正、公開的市場環境，實現天藍、地綠、水清的環境目標。
8．加強監測、監督，形成“鄰避”問題化解的制度安排。環評是污染預防的重要措施，應當有獨立性。群眾有意見，可向人大提出申請，對項目進行聽證；有質疑的群眾由政府提供法律和資金援助。政府可以拿出政府的論證報告，公眾也可以提出自己的認證報告，雙方進行公開聽證和討論，并尋求意見的“交集”。
完善政府與社會監管制度。強化政府管理與監督作用；加強社區監督，賦予社區一定掌控權；引入第三方，監督垃圾焚燒廠污染物排放情況；發揮環保團體、專家學者以及媒體的監督作用，報道或揭發污染行為；發起公益性環境訴訟，或向政府主管部門提出環境信息公開的要求；通過發揮人大或政協代表的作用，依法對垃圾焚燒設施建設、營運進行指導、規范、監督。
建應對機制和預案。在主體上，利益相關者要有一定信用和妥協；管理或過程上，重視事先預防而不是事后應急；技術或對象上，有經濟、社會、環境三重效益分析，對損失有足夠補償預案。避免“鄰避”問題，還要有應對機制，啟動法定調查程序，舉行聽證會，邀請利益相關方參與，而不能領導“說上就上、說停就?！?，居民社區要發揮作用，對內協調居民意見，對外能統一發聲。
9．提高公眾素質和參與環保的能力。“鄰避”問題的產生和興起，是公民環境意識和權利意識的覺醒。伴隨市場經濟和公民社會的發育，民眾萌發了“環境權益”意識；中學生的參與反映了這一“代際變化”的不可逆轉，這就需要城市政府和管理者從觀念到行為與時俱進。
公眾是“理性經濟人”，可借鑒我國臺灣化解“鄰避”問題的做法和經驗：一、由當地人自己解決當地問題，而不必讓“外地人”介入以免事件復雜化。二、政府部門只與小區居民談“共同意見”，而不與每個人談“個別意見”，因為每個人的訴求是不一樣的。小區居民要事先討論凝聚共識，政府可以提供會場和服務，力爭在對話中形成“最大公約數”。
全民的積極參與，是化解“鄰避”問題的成功關鍵。公眾有環境知情權，也需要避免過分情緒化，甚至出現暴力行為；政府必須守得住底線：破解“垃圾圍城”困境是目的，提高突發事件的應對能力，避免矛盾激化。黨的十八屆四中全會提出建立法制社會的要求，應更好地發揮法院的作用，避免流血沖突或危機社會安全的事件發生。
“鄰避”問題，在相當長一段時間內仍將在我國出現，對此，政府和企業應當有一個清醒認識。嚴格劃清“鄰避”困境的環節相對困難，社會各方應積極探索“鄰避”問題的化解途徑，凝聚共識，一些措施需要貫穿垃圾管理的全過程，以免“鄰避”問題阻礙社會的持續健康發展，從而實行天更藍、水更清、環境更宜居的全面小康社會目標。
(來源：中國經濟時報 作者系國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員、研究員)
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